引航，旧称引水、领港、领江，是指在一定的水域内(港口或内河)，由专门性的从业人员(即引航员)登上船舶(他不在该船上担任任何正式的固定职务)，为船舶指引航向，向船长提出有关航行问题的建议和忠告，把船舶安全地引进、带出港口或在港内移泊。引航体现一种港口公共安全的服务性，另一方面，由于港口的航道条件构成了国家天然屏障，引航权还事关一国的航权，从而成为了国家主权的一部分。
国际上普遍认为港口引航是港口运行中一个不可或缺的重要环节，具有公共性、安全性和强制性等特性，涉及港口和所在城市以及航运企业、货主等多方利益。确实如此，随着时下航运业的"爆棚"发展，引航效率已成为牵动船舶运输效益和港口效益的神经元之一。据了解，一艘船舶进出港口，通过引航员的优质服务和高超技术，可在靠、离泊时分别缩短作业时间大约30分钟，加起来就可缩短大约60分钟。以我国深圳盐田港区为例计算，每月引航超过250航次的大型集装箱船，加起来就可缩短船期近15000分钟，也就是近10天的船期，目前，大型集装箱船舶的日租金都在5、6万美元以上，这样一来，相当于每月可为船方节省50-60万美元的租金。
我国现有引航机构有35家，其中属于港口企业的有15家。据了解，国外均实行政府严格的管理制度，引航机构都是独立于港口企业的单位。我国的深圳、厦门、福州等南方港于上世纪90年代对引航管理体制进行了改革，将引航机构从港口企业中分离出来，成立隶属于港口行政管理部门的引航站，也取得了成功。正因为如此，建立与国际同步，实现"管理统一、安全引领、公平服务、高效廉洁"的中国特色港口引航管理体制，已成为我国港口和航运事业发展的需要。
现行港口引航体制容易"一家亲"
目前，我国现行港口引航管理体制存在管理体制不规范、不统一，有悖于现有法规规定的问题。据了解，沿海原中央直属和双重领导港口的引航由大型港口集团公司负责，山东、辽宁省的原地方所属港口由港口内某一个企业负责，其他沿海港口由港口行政管理部门负责，长江港口由长江引航中心负责。
长期以来，引航机构设在政企合一的港务局，为港口的生产和发展做出了贡献，引航事业也得到了长足的发展，但也应该看到港口引航归属于一个大企业，有可能影响到对其他港口企业的公平、公正服务，不利于港口多元投资建设和经营方向，影响公共服务的质量和水平。目前，我国一个港口城市一般不止一家港口企业，如果引航机构附属于某一企业，其他港口企业就难以在同一平台上进行竞争。在某种条件下，拥有引航机构的企业可能会用行政干预的手段，控制向其他港口企业提供引航及拖轮服务，甚至附加某种条件。
现行的港口引航体制还无法实现对引航机构的有效监管。引航活动涉及港、航、货及社会公众等各方利益，其行为理应受到社会各界的监督，但是引航机构置于某一个港口企业之下，价值取向经济利益追求最大化与社会公共利益之间存在差异性。此外，从属于企业的引航机构没有独立的引航收费权，受到本企业的经济活动的控制，还会导致一个港口企业与另一些港口企业间的不平等竞争问题，这与我国鼓励港口投资多元化的产业政策明显不符，影响我国港口的市场化进程。
我国港口引航管理体制变革史
回顾我国的引航史，乾隆年间，我国已将引航管理权置于国家管理和监督之下，制定的《番船出入稽查章程》是我国目前已知的最早的引航管理规定。这一时期的引航具有很强的主权特征，由中央政府严格控制，集中管理。
鸦片战争后，随着我国主权的丧失，引航管理主权也逐渐落入西方殖民者手中。西方列强制定了《中国引水总章》，形成了海关港航管理一体的行政管理体制，将港口引航置于其管理之下。
抗战胜利后，我国引航管理权收回，国民政府成立了独立于海关的全国性引航管理机构---全国引水管理委员会，作为全国性的引航主管机关，并在各重要港口口岸设立引水管理办事处。
新中国成立后，中央人民政府全面接管了港口引航事权。之后，伴随我国港口管理体制的几次重大变革，引航管理体制又大致历经了三个历史时期：1954年-1984年的港务局管理时期(当时的港务局属政企合一性质，统一管理港口行政管理工作和各项业务，引航管理工作由各个港务局负责，具体由港务局所属的港口监督部门领导和实施)；1984年 -90年代初的港务局管理时期(1984年我国进行了港口管理体制改革，将港务局所属的港务监督部门划出组建海上安全监督局，引航工作仍留在港务局，由具有政企合一性质的港务局负责管理)；90年代以后至今的引航管理体制多种并存时期。
纵观我国整个引航管理发展史，无论是在具有独立主权的清朝中期、丧权辱国的清朝末年、国民政府统治时期，还是在新中国成立以后，港口引航都处于国家官方机构(即便这一机构被西方列强所控制)或半官方机构("政企合一"的港务局)的直接管辖之下。一种引航管理体制的存在有一定的历史条件和时代背景，当外部环境和形势发生变化时，原本合理的体制也会随着这些变化成为制约生产力发展的因素。随着我国市场经济管理体制的发展和完善，港口市场化程度的提高，港口多种经济成分并存，引航隶属于某一港口企业管理的体制显然已不适应时代发展的需要，因此对引航进行改革和必要的调整也就不可避免。
国外引航体制趋向统一管理
十七世纪之前，世界上的引航活动只是当地居民的一种个人行为，处于无政府状态。随着时间的推移，各国政府逐步认识到引航的意义和内在含量，不断地调整规范，各国引航业经历了个人自由行为---有组织的集体行为---由政府主管部门加以严格控制和规范的过程。各国引航管理体制不尽相同，但总的趋势是走向集中统一管理，引航机构的组织形式有的是政府事业单位，有的则是引航员协会(公会)，个别是以公益性公司制管理形式出现，但是都十分明确规定不以营利为目的，引航机构本质上不是市场竞争主体，不具有的经营自主权，引航费率和引航员收入水平由政府主管部门或者确定管理委员会确定，引航收入全部用于引航活动支出。
纵观世界海运发达国家或地区的引航管理体制，可以发现一个共同的特点，那就是引航活动受政府严格控制。从各国或地区的引航主管部门来看，日本的地方运输局和国土交通省、香港的海事处、新加坡的海事和港口管理局、德国的联邦运输部、法国的地方海事局、英国的港务局(CHA)和加拿大的四大引航局、俄罗斯和东欧国家的港务局等等，它们都属于政府职能部门或政府机构。美国各州管理引航的引航员委员会，虽然不是政府职能部门，但是在当地法律的约束下受地方政府控制，具有强烈的官方性质。各国政府对引航的控制主要体现在三个方面，一是对行业准入的控制；二是对引航费率的控制；三是明确规定引航机构不以营利为目的。
目前，海运发达国家或地区都有一套完善的引航法律体系。在国家层面上有专门的引航法，地方政府或引航区有相应的引航规则，引航员公会或协会有详细的协会章程或引航员公约。从中央到地方，再到引航员组织，有一整套完善的、相对独立的法律、法规和制度作保障，保证了引航业的健康发展。国外大多通过立法明确引航机构的主管部门，同时规定各级主管部门的职责和权限。无论是以中央管理为主，还是以地方管理为主，各级主管部门的管理职责都是明确的。
改革条件和时机已然成熟
当前，我国港口正处于新一轮大建设、大发展的高潮期。尤其是港口下放地方、政企分开以后，港口生产和建设获得了前所未有的发展，港口吞吐量由2001年的24亿吨猛增到2005年49.1亿吨，增长了105％；外贸吞吐量由6.6亿吨增加到13.5亿吨，增长了105％；集装箱吞吐量由2748万TEU增加到7580万TEU，增长了1 76％。这些数据表明，港口管理体制改革有效促进了港口生产力的发展，港口体制改革顺应了我国社会主义市场经济和港口发展的要求，激发和调动了各个方面投资、建设和经营港口的积极性。引航管理体制改革作为港口管理体制改革的重要组成部分，需要积极稳妥地推进。
2001年开始的新一轮我国港口管理体制改革，原本引航管理体制改革是要与整个改革同步进行的，但考虑到当时港口企业经营市场欠佳，企业承担的社会包袱较重，所以决定给予了港口引航管理体制改革三年的过渡期。
三年后，我国港口生产经营形势发生了很大的变化，港口引航管理体制改革的内部和外部条件都已经成熟，主要表现在：
---各地的港口行政管理机构和队伍已经建立起来，并全面承担起有关法律法规赋予的港口行政管理职责，下放以后，各级地方人民政府高度重视港口发展，已经有能力来领导和管理港口，也能够顺利实施引航体制改革，保证港口生产对引航工作的要求；
---近几年港口市场兴旺，企业不断壮大，规模效益日益显现，经济效益良好，改革时担心的经营效益问题已经不存在。通过企业自身的改革和调整，大多数港口企业的社会职能已逐渐剥离，企业负担大大减轻，港口企业已进入良性快速发展的阶段；
---目前引航服务由一个港口企业提供，不适应我国港口多元化经营的格局，地方人民政府、各级港口管理部门、航运企业和其他港口企业普遍要求改革，这次改革顺应了社会各方面的呼声和要求。
---交通部《关于我国港口引航管理体制改革实施意见的通知》已明确要求，要在地方政府领导下，建立引航监督委员会，加强对引航服务的监管，筹建全国引航协会，加强行业自律，以及一系列可操作的措施，保障引航的质量和效率；
---引航体制改革伴随港口体制改革已经酝酿多年，与各有关方面特别是港口企业多次沟通，已经有了较长时间的调整和充分的思想准备，在实际工作中各有关方面也在生产安排上作好了新的准备。
综上所述，目前进行引航管理体制改革的条件和时机已经成熟，引航管理体制改革的东风已起。
交通部水运司司长宋德星认为，港口引航管理体制改革将增强港口服务功能，为建立我国现代港口市场创造更好的条件，将更好建立我国港口安全生产的长效机制，有利促进我国引航与国际引航的交流，提高引航技术水平。他解释说，据预测，到2010年，我国沿海港口货物吞吐量将超过50亿吨，集装箱吞吐量达到1.3亿TEU，船舶日趋大型化、港口深水化、港口水域船舶密度将越来越大，对安全引航的要求越来越高。然而，目前我国港口引航员数量不足、引航基础设施还比较薄弱、技术装备水平还比较低，搞好港口引航管理体制改革，将引航机构设置为港口公共服务机构，将有利于理顺关系，适应我国港口经营多元化市场格局，更好把握和处理生产和安全的关系。
15家引航机构将离"企"归"政"
据我国港口管理体制改革的总体目标和要求，港口引航机构将成为独立于任何港口企业之外的自收自支的公益性事业单位。沿海引航机构原则上按照"一个港口一个引航机构"设置。引航机构名称定为"某某港引航站"或"某某引航中心 "，可根据本地实际需要在引航站(或引航中心)下面设置若干个引航分站。
引航机构作为事业单位，隶属于港口行政管理部门管理，有利于建立有效的监管机制，适应建立公平竞争的市场要求，满足港口协调可持续发展的需要。在引航机构划转之前，引航的安全责任仍由港口企业承担，划转后由引航机构承担，港口行政管理部门承担领导责任。
从各国实践情况看，由于引航具有保证安全的特殊要求，世界上没有一个国家在此行业中引入市场竞争机制，引航服务竞争是被限定在引航机构内的引航员素质和技能的竞争方面。
从我国港口引航管理试点的情况看，由港口管理部门管理，统一负责全港的引航业务，其实践效果是良好的。市场竞争主体的价值取向是以追逐自身经济利益最大化为目标的，设立两家或两个以上引航机构实行市场多家主体竞争，这与引航本身所具有的公益性的公共服务性质取向相悖，也不符合国际惯例。从实践和现实情况看，我国港口引航不适宜简单搞市场竞争。
据了解，引航收费标准统一按照交通部和国家价格管理部门规定标准收取，并按交通部颁布的《港口费收规则》规定执行，实行严格的政府定价和政府管理，这与当前各国的情况基本一致，今后将进一步根据收支基本平衡的原则建立适时调整引航费率的机制。引航收入应当用于引航机构人员费用(包括工资、补贴、津贴、资金等)、设备购置、教育培训、运营管理等开支外，如有节余的应当仍然用于港口公用基础设施建设或维护。
港口引航服务将更优化
引航机构从港口企业分离后，成为独立的事业单位，与港口企业的关系由原来的下级与上级的关系，转变为服务与被服务的关系，最主要的是为船舶进出港口提供良好的优质服务，因为这种公共服务和其他社会公共服务一样具有明显的唯一性，服务对象不象市场上那样具有选择性，那么，改革后会不会带来引航服务质量和效率降低？
对此疑问，有权威人士分析：正是由于引航的这种特殊地位，及其在港口运行中具有某种不可替代性，才更需要由港口行政管理机构管理并研究制定出一套行之有效的社会监督机制，对引航机构加以约束和规范，达到建立高效廉洁的引航队伍的目标。
此次，交通部在引航体制改革意见中也明确要求各地政府和交通主管理部门要加强对引航工作的监督和管理，要成立由各地交通主管部门、港口行政管理机构牵头，由所在地港口企业、航运企业、政府各有关管理部门组成的引航管理委员会，建立健全社会监督机制；要通过定期联席会议、社会举报制度以及投诉案件的调查制度、引航员的行风和奖惩制度、引航服务标准等等，加强对引航服务的监督，促进引航服务的效率和质量不断提高。据悉，交通部还将着手成立中国引航中介机构，使之成为政府与引航机构、引航员之间的桥梁，发挥行业的自律作用，进一步规范引航，提高服务水平。
健全引航员报酬标准和制度
我国有引航员1000多名，其中高级引航员150人，一级引航员280人，二级引航员251人，三级引航员249人。平均年龄为38.6岁，高级引航员的平均年龄为49.8岁，一级引航员的平均年龄为40.7岁，二级引航员的平均年龄为37.3岁，三级引航员的平均年龄为31.5岁，其他助理和实习引航员的平均年龄为26.1岁。可以说，全国1000多名引航员是我国交通系统的宝贵人才。
国外的引航员通常是在具有丰富经验的远洋船长中选拔，我国的引航员大多从航海院校驾驶专业毕业生和航行国际航线的高级船员中培养和挑选，所以我国引航员的培养需要较长的周期，近年来到港船舶的增长速度远远超过了引航员的增长速度，某些港口的引航员已严重不足，引航员劳动强度越来越大，已影响到港口生产能力的扩大和船舶引领安全。
鉴于引航员工作的重要性和特殊性，此次改革还要求引航机构从港口企业分离后，要逐步建立健全引航员劳动报酬标准和制度，制定引航员劳动报酬同引航数量、质量、风险程度挂钩的激励机制，实行引航员聘用制和竞争上岗机制，同时加快引航员培养步伐，从根本上解决目前引航员不足的问题。宋德星在2月15日召开的全国港口引航管理体制改革会议上还透露，引航员工作十分辛苦，劳动报酬要向引航员倾斜，改革后的引航员待遇将不会被降低。有人士直言：任何一项改革都不可避免地会涉及到经济利益的调整，这次引航体制改革也不可避免地将会涉及到相关方面的利益调整，但是改革是大局，是我国经济体制改革的要求，是港口长远发展的要求，要处理好改革、稳定和生产三者之间关系，处理好改革和安全生产，港口行政管理部门与引航机构的关系，应该站在国家利益的高度，正确处理局部与整体、眼前与长远的关系！
