口岸查验监管点动态管理是指口岸综合管理部门和查验监管单位根据口岸开放进程和监管环境间的关系及其变化，对监管目标、监管原则和监管方式不断进行修正的管理行为。舟山口岸自对外开放以来，经过二十多年的发展，目前已经成为全国重要、省内主要的海港口岸。加强舟山口岸查验监管点动态管理课题研究，实现口岸资源的有效管理，对于探索建立舟山乃至全国口岸动态管理体系，完善口岸准入退出机制，优化口岸监管资源配置，发挥口岸稀缺资源优势，服务浙江舟山群岛新区建设，打造国际物流岛、自由贸易岛、海洋产业岛的战略目标具有重要理论价值和现实意义。

一、实施口岸监管点动态管理的主要依据

《国家十一五口岸发展规划》在其发展目标中明确提出，“加强对口岸工作的指导、协调和管理，使口岸布局更加合理，逐步实行口岸准入退出机制”。2007年，国家口岸办也明确指出，“国家口岸办将对国务院批准开放满3年，且近3年没有运行的开放口岸启动退出机制”。2010年，中编办下发的《口岸检查检验机构设置和编制管理办法》也对涉及关闭口岸的编制使用作出了相关规定：“关闭口岸的，其查验机构人员应予核减。核减编制优先用于本省行政区域内新开放或扩大开放口岸”。在“十二五”时期，国家将进一步加大对已开放口岸的动态管理，将建立绩效评估体系，进一步完善和落实口岸退出机制，对国务院批准开放满3年仍未开通运行、以及布局不合理或功能退减的口岸启动退出机制；连续3年主要运量指标未达到最低限度的口岸，省级行政区域内申报的同类口岸开放从严审批。上述政策文件成为当前国家强化口岸管理，实行监管点动态管理及退出机制的重要政策依据和工作要求。所以，舟山口岸开展并实施监管点动态管理符合国家有关政策和要求。

二、实施口岸监管点动态管理的必要性和总体目标

一是舟山口岸科学发展的迫切需要。舟山口岸自1986年正式对外开放以来，经过20多年的快速发展，各项业务指标也成倍增长，目前，舟山口岸开放面积已达1193平方公里，一类口岸监管点12个，外籍船舶修造企业21家，外轮停泊锚地15个，各类保税仓库14家。2010年，舟山口岸外贸进出口货运量7616.22万吨，进出口货物总值277.77亿美元，监管进出境船舶5653艘次，办理进出境人员手续80277人次，外轮修理983艘次。舟山口岸在全国同类口岸继续保持原油进口、矿砂进口、鲜活水产品出口和外籍船舶修理四个第一，其中，原油进口量占全国进口量的18%，矿砂进口量占全国进口量的5%，是全国重要的原油、矿砂、煤炭和粮油等国家大宗战略物资进口、储运和中转基地以及外籍船舶修理基地。随着口岸的快速发展，矛盾开始凸显。一方面，随着口岸监管点的急剧增加，口岸企业经营质量参差不齐，尤其是2008年全球陷入经济衰退以来，外籍船舶修造行业内部同质化竞争加剧，相互压价，恶性竞争现象十分突出，部分口岸监管点生产企业因不良竞争，已导致名存实亡，虚位运作。另一方面，舟山口岸查验监管力量严重不足与口岸开放规模不断扩大之间的矛盾不断加剧，监管风险不断增大。事实上，不论监管点规模大小，经营效益好坏，口岸现场监管的力量配备基本一致。在目前口岸查验力量严重不足的情况下，必须保障重点，明确目标，对口岸业务量达不到要求的企业实行退出机制，既是口岸快速发展后加强管理的需要，更是保证口岸科学发展的必然要求。

二是促进口岸企业加快转型升级的需要。从舟山市口岸生产企业情况来看，在全市21家外籍船舶修造企业中，绝大部分企业生产始终处在产业链低端徘徊，受国际航运市场影响巨大，抗风险能力差，同时，又缺乏改革创新、转型升级的动力。尤其是近年来国际航运市场饱和，船东修船意愿低迷的情况下，个别船厂3年时间仅承修外轮12艘，产值70万元，缴纳地税、国税、海关两税10万元，导致部分口岸资源未能有效利用甚至闲置浪费，急需通过有力实施以退出机制为重点的动态管理机制，推动企业加快转型升级，培育核心竞争力，从而提高口岸的运行效益。

三是适应浙江舟山群岛新区建设的需要。2011年，国务院正式批复设立“浙江舟山群岛新区”。发展海洋经济上升为国家战略，舟山被赋予了浙江海洋经济发展的先导区、海洋综合开发试验区、长江三角洲地区经济发展重要增长极的功能定位。在国家战略深入推进过程中，开放口岸作为保障新区建设的一种稀缺资源，蕴藏着巨大的潜在经济和社会效益。在港口岸线资源有限，口岸开放管控趋紧、申报审批程序复杂、建设投入大等因素影响下，口岸作为基础保障和基本要素的作用更加凸显，研究和加强口岸动态管理，实现节约、集约利用岸线资源，更好的服务保障新区海洋经济快速健康发展成为必然选择。同时，加强口岸动态管理，规范口岸生产企业守法经营，理性发展也是新区发展开放型经济的现实需要。

四是保障“十二五”舟山口岸扩大开放顺利实施的需要。今年是“十二五”的开局之年，也是新区建设的起步之年，设立舟山综合保税区、申报金塘保税物流园区、推进海洋经济发展示范区和海洋旅游综合改革试验区、建设大宗商品交易中心建设等重大工程都将全面展开，涉及口岸开放项目多、范围广、种类多，据初步了解，“十二五”时期，舟山全市要求口岸开放的项目近80个，投资金额近千亿元，已上报国家申报口岸开放的项目就达38个。在国家优化口岸布局，调整口岸配置，调控口岸功能，深化口岸管理的力度不断加大的总体形势下，恰逢舟山群岛新区建设的特殊历史时期，舟山口岸扩大开放面临更大的挑战和困难。同时，口岸查验部门根据当前舟山口岸布局特点和运行效益等情况，多次要求市政府整合现有口岸资源，实行退出机制，从而更有效地集中有限的查验力量保障优质口岸企业发展的需要。因此，舟山口岸必须适应国家总体要求，在进一步优化口岸布局，提升口岸质量上下功夫。

总体目标：争取利用3年左右的时间，建立和完善舟山口岸查验监管点动态管理机制，使全市口岸管理水平得到明显提升，各类违法违规案件得到明显减少，通过部分口岸监管点退出，使口岸运行质量与效益得到明显提高，口岸监管风险得到明显降低，口岸查验力量得到明显优化利用，口岸发展环境得到明显改善。

三、实施查验监管点动态管理应把握的基本原则

实施口岸查验监管点动态管理、推行口岸查验监管点退出机制，是当前口岸管理先行先试的重大举措，关系到口岸企业的生存与发展，事关新区建设的口岸环境，需要慎重而稳妥实施，尤其必须把握好以下原则。

（一）坚持质量优先的原则。以口岸运行质量和贡献度为主要评价指标，通过制度的建立与执行，推动舟山口岸整体管理运行质量和效益的提升。

（二）坚持分类评判的原则。按照口岸监管点性质、标准差异，对货运码头类、外籍船舶修理企业类等不同类别，区别对待，分类评判。

（三）坚持公开公正的原则。根据国家有关政策规定，严格执行公开告知，公正评判，切实维护广大口岸企业业主（法人）利益。

（四）坚持扶优扶强的原则。以政策为导向，引导和激励口岸企业加快转型升级，扶持口岸企业做强做大，促进行业健康有序发展。

（五）坚持内外联动的原则。在实施动态管理的同时，逐步推行企业承诺制、风险预警制和管理帮扶制，通过外部引导和内部自律相结合的途径，促进企业规范运作。

四、科学设置处置行为

口岸监管点开放有着一整套完善的申批手续和程序，而口岸监管点的退出，目前国家并没有明确具体的操作办法，为了避免与现行相关行政法律法规之间出现矛盾，可以考虑设置发警告预警通知书、发严重警告预警通知书、暂停办理口岸手续、建议终止开放资格四个等级实施处理，同时，根据四个等级分别设置相应处置内容。

（一）不按照口岸开放有关规定要求，及时落实和完善相关口岸监管设施设备的，发警告预警通知书，并限期改正；逾期不予改正或改正不到位的，发严重警告预警通知书，并限期改正；逾期不予改正或改正仍不到位的，暂停办理口岸手续；逾期仍不予改正或改正仍不到位的，建议终止开放资格。

（二）一年内受到查验监管部门1次处罚，造成不良影响的，发警告预警通知书；一年内受到查验监管部门2次处罚，造成较大影响的，发严重警告预警通知书；一年内受到查验监管部门3次（含）处罚，影响严重的，给予暂停办理口岸手续；一年内受到查验监管部门4次以上（含）处罚，影响恶劣的，建议终止开放资格。 

（三）缴纳地税、国税、海关两税中有2项以上（含）当年为零的，发警告预警通知书；缴纳地税、国税、海关两税中有2项以上（含）连续两年为零的，发严重警告预警通知书；缴纳地税、国税、海关两税中有2项以上（含）连续三年为零的，给予暂停办理口岸手续；缴纳地税、国税、海关两税连续三年均为零的，建议终止开放资格（按规定经有关部门批准同意减免的除外）。

（四）货运码头类。一年内发生口岸业务2笔以下（含）且实现利税总额排名全市同类行业最低的，发警告预警通知书；两年内发生口岸业务4笔以下（含）且实现利税总额排名全市同类行业最低的，发严重警告预警通知书；连续三年没有发生口岸业务的，建议终止开放资格。

（五）外籍船舶修理类企业。一年内外轮修理量5艘以下（含）且实现利税总额排名全市同类行业最低的，发警告预警通知书；两年内外轮修理量10艘以下（含）且实现利税总额排名全市同类行业最低的，发严重警告预警通知书；三年内外籍船舶修理量15艘以下（含）且实现利税总额排名全市同类行业最低的，给予暂停办理口岸手续；连续三年实现利税总额排名全市同类行业最低的，建议终止开放资格。

（六）一年内发警告预警通知书2次的，发严重警告预警通知书；两年内发警告预警通知书3次以上（含），或发严重警告预警通知书2次以上（含）的，给予暂停办理口岸手续；三年内发警告预警通知书4次以上（含），或发严重警告预警通知书3次以上（含）的，建议终止开放资格。

（七）监管点自行关闭或迁址的，建议终止开放资格。

（八）国家查验部门根据相关法律规定，均要求取消其资格的，建议终止开放资格。

五、严密组织与实施

在组织机构上，可以成立市口岸查验监管点动态管理评估审核工作小组，由市政府分管领导任组长，市、县（区）口岸管理部门、口岸查验部门主要领导及口岸生产企业代表参加。其主要任务是负责口岸查验监管点动态管理评估审核、动态管理的组织与实施、相关问题的调查与处理等。同时指定市口岸管理部门作为工作小组办公室，负责日常事务的受理和处置。

对于建议给予处理行为的，由口岸管理部门或口岸查验部门根据处置行为中明确的相关规定，可以单独或联合向市口岸查验监管点动态管理评估审核工作小组办公室提出，经组织评估形成建议方案，由动态管理评估审核工作小组作出决定。

对于发警告预警通知书、发严重警告预警通知书、暂停办理口岸手续的，以评估审核工作小组办公室的名义，书面告知被处理单位。给予限期整改处理的，待限期整改到期后，由办公室组织实地检查，并提出建议方案，再由动态管理评估审核工作小组作出是否撤销的决定。

对于建议终止开放资格的，经市口岸动态管理评估审核工作小组研究决定后，由评估审核工作小组办公室书面告知被处理单位，被处理单位可以向评估审核工作小组办公室提出辩诉，评估审核工作小组办公室在接到被处理单位辩诉材料后报市政府，再根据市政府的决定上报上级口岸主管部门，经上级口岸主管部门认定后组织实施。被处理单位未提出辩诉的，经逐级上报，待上级口岸主管部门认定后组织实施。

对于终止开放资格的口岸监管点，自终止之日起，两年内不受理其开放资格申请。

六、需要注意的几个问题

（一）加强宣传，形成共识。实施口岸监管点动态管理是口岸科学发展的需要，意义重大，影响深远，必须广泛宣传其重要性和必要性，要在地方政府、口岸管理部门、口岸查验部门、口岸生产企业和业主中形成共识，防止企业和相关业主单位产生抵触情绪而影响其实推动和实施。

（二）反复论证、合理合法。对于设置的处置行为内容，相关部门必须在充分调研的基础上，多方征求意见建议，特别要听取法制部门和口岸企业的意见建议，力求做到科学合理，公正合法。在具体实施过程中，要制定相对规范的工作程序，并严格执行。口岸查验部门平时按照相关政策规定对企业所作出停业整顿或罚款等处理，应作为动态管理的主要依据和条件，但查验部门在作出处理决定时，应考虑动态管理的相应内容，防止多头处理或重复处理。要给予企业或业主的申辩权利，注意听取其说明和辩诉，从而作出正确的处理决定。

（三）以企为本，慎重处理。研究口岸查验监管点动态管理，目的是通过管理引导口岸企业加快转型升级，着重培育核心竞争力，实现做大做强的终极目标，探索退出开放机制是其中的重要引导手段。在具体实施过程中，要始终坚持“保障企业生存和发展权益”的管理理念，尤其是在当前全球性经济衰退的大背景下，更要加大对口岸生产企业的政策帮扶力度，和衷共济，同克时艰。在评判的尺度上，要更多的站在纵向时间坐标上衡量企业行为，慎用处理手段，为企业的生存发展留足“缓冲期”。但是，针对部分管理混乱、效益低下、虚位运作的口岸生产企业，要坚决采取果断措施，积极建议终止口岸开放资格，严格落实退出机制，保障口岸高效运行和良性发展。