根据国家口岸管理办公室的统一安排和部署，山东、安徽、上海、青岛口岸办组成航空口岸调研组，对部分航空口岸管理运行情况进行了调研，就如何搞好航空口岸绩效评估和指标设置进行了深入研究和思考。
 
    一、建立航空口岸管理绩效评估体系存在的困难和问题
 
    航空口岸专题调研组实地调研了4个位置不同、规模不同、功能不同的航空口岸，总体感到，航空口岸的管理运行绩效评估，有三个问题需要予以关注和解决。
 
    一是全国航空口岸差异性大，评估标准难统一。这次到各个航空口岸实地调研，给专题调研组留下印象最深的就是，一个口岸一个特点，一个口岸一种情况。目前，全国150多个机场，其中有60多个航空口岸，分布在我国的沿海、沿边及内陆各个省份，由于航空口岸所处的地理位置不同，所在区域的经济结构各异，致使航空口岸的功能定位、管理运行、经济效益、政治作用等也各不相同，有的口岸的开放政治需要大于经济发展需求，有的口岸专门为支持旅游市场而开放，有的口岸对区域经济发展发挥着重要作用，在这种复杂的情况下，如果用一个标准去衡量和评估全国所有的航空口岸，显然有失公允，也极不科学，因此，如何对航空口岸进行分类定位，区分情况，科学合理地制定评估标准，需要我们在课题研究中认真思考、深入探讨。
 
    二是查验部门编制普遍紧张，绩效管理难实施。充足的监管资源，高素质的监管队伍，是口岸良好运行的根本保证。而目前，查验编制紧张，监管力量不足的问题却非常突出，从我们实地调研的4个航空口岸看，都存在这个问题，有的口岸甚至还很急迫。例如，青岛航空口岸1996年国务院批编时，边检166人，海关95人，卫检20人、动植检28人、商检20人，当时年出入境人员数量仅为26.2万人次，目前，青岛航空口岸已与世界上11个国家（地区）的17个城市通航，共有国际客（货）运航线34条，2008年空港出入境人员为138.8万人次，是1996年的5.3倍，但人员编制人数并没有相应增加。乌鲁木齐航空口岸，现在已开通46条国际航线，平均每月出入境航班440架次，比口岸开放初期增长十几倍，甚至几十倍，去年出入境人数达到55.6万人次，今年前五个月已经达到了17.2万人次，增长趋势非常明显，国际航班最密集时，一个小时同时有7个航班出入境，而口岸查验部门的编制基本上都是口岸开放初期的编制，海关33人，检验检疫28人（编制仅15人），边防154人，查验一线人员经常超负荷工作，有时在出入境航班比较集中时，查验监管人员都是从出境通道完成工作后，再跑步到入境通道展开工作，这在当前老国际候机厅出、入境通道距离较近的情况下还能实行，如果今年下半年搬迁到新候机厅，出、入境通道相距较远，这一办法也行不通，而且这只是解决当前问题的权宜之计，不是解决问题的根本方法。在这种情况下，如果去讲求绩效管理，只能枉为空谈，在这种情况下，去进行绩效评估，显然不合实际。据了解，不仅仅是航空口岸存在这一问题，其他口岸也同样存在。因此，建议结合这次课题研究，国口办能够从国家层面上与中编办协调，尽早科学合理地编配、增加口岸一线查验人员，以适应口岸快速发展的需要，更好地为我国经济社会发展服务。
 
    三是查验设施标准没有统一，绩效评估难落实。目前，对口岸的查验场地、查验设施、办公场所、查验经费等等，国家没有统一的标准，只有各查验部门系统内的标准。从调研所到口岸情况看，各口岸查验设施建设情况也参差不齐。有的口岸国际候机厅面积、查验通道数量、查验设施配备、查验现场办公场所等与其所担负的出入境人数和国际货运量不相适应，现场办公网络差、场所少等，成为座谈时查验部门反映问题的焦点。如果完全按照查验部门系统标准建设查验设施，又不利于监管资源和查验设施的综合利用，造成了查验设施重复建设，甚至个别口岸还海关和检验检疫双机双屏的重复过机查验的现象，不仅影响通关效率，也在出入境旅客中造成了负面影响。在查验设施标准不统一，查验经费不明确的情况下，进行绩效评估，缺乏说服力。因此，建议国口办能够站在口岸综合管理机构的角度，统一口岸查验设施建设标准，明确口岸建设经费来源，促进口岸查验设施建设，提高口岸通关效率，为绩效评估创造条件、奠定基础。
 
    二、口岸管理运行绩效评估应正确处理把握好三个关系
 
    对口岸管理运行进行科学合理的绩效评估，是加强口岸开放管理，促进口岸合理布局和资源整合，提升口岸综合管理水平，推进我国口岸全面、协调、可持续发展的必然要求。通过这次调研和课题研究，我们感到，影响和制约口岸管理运行的因素很多，要进行科学合理的绩效评估，必须正确处理和把握好三个关系：
 
    一是正确处理把握宏观和微观的关系。口岸是国家的门户，是国家对外开放的桥梁。每一个口岸的开放与关闭，都必须从国家层面，从宏观层面上去衡量和考究其必要性。而具体到某一个口岸来讲，其运营模式、监管手段、通关效率等等，也都要服从和服务于国家宏观需要这个大局。以乌鲁木齐航空口岸为例，同样作为国家门户航空口岸，与北京、上海、广州等门户航空口岸相比，无论是经济效益，还是通关效率、出入境人数等，都有很大的差距，而乌鲁木齐航空口岸作为我国联结西亚和中东的重要通道，其政治意义和政治作用不容忽视，也远远大于其他口岸。而且与乌鲁木齐航空口岸通航的个别国家，安全形势严峻，恐怖活动频繁，在这种情况下，乌鲁木齐航空口岸的管理运行，安全重于效率。因此，我们在对口岸进行管理运行绩效评估时，既要注重查验配套设施、查验单位编制及监管度、查验配套设施共享度和人员通关、货物通关、飞机查验，以及地方政府管理、查验监管、配套中介服务等等微观指标，也要考虑其服务国家政治、经济需要的宏观实际，在首先进行宏观定位的前提下，科学合理设置微观评估指标。
 
    二是正确处理把握个性和共性的关系。我国幅员辽阔，口岸数量较多。由于所处地理位置不同，规模功能各异，每个口岸都有其各自的特点，管理运行的情况也各不相同。例如黄山航空口岸，是国内重要的旅游机场，其对外开放主要是加快黄山与国际接轨，解决现代国际旅游城市建设的交通瓶颈问题，提升黄山旅游国际竞争力，扩大黄山影响力，进一步扩展对外开放的广度和深度。而喀什航空口岸，地处我国西部边陲，是东西方经济文化交汇地，和我国通向中亚、南亚、西亚的黄金通道，与周边国家民族相近、宗教相同、语言相通、风俗相似，其航空口岸的开放，政治需要大于经济需要。两者所处的位置不同，功能定位不同，产生的经济效益和政治影响也不相同，如果用同一个标准去进行绩效评估，既不科学，也不合理，因此，在进行口岸管理运行绩效评估指标设置时，必须坚持个性和共性相结合，把握共性要求，突出个性特点，合理地对全国航空口岸进行分类、定位，根据每类口岸的实际，设置评估指标。同时，还应根据每类口岸的分布状况，规划全国口岸布局，坚持按照规划审批开放或关闭口岸。
 
    三是正确处理把握国际和国内的关系。口岸作为通向世界的桥梁，是连通国际和国内的通道。就我国目前的实际情况看，航空口岸所在的机场，都是既有国际航线，又有国内航线。而国内航线的数量、旅客及货物吞吐量，往往对国际航线，甚至对口岸的管理运行产生很大的影响。以西安航空口岸为例，虽然目前仅开通了6条国际（地区）航线，2008年出入境人数22.9万人次，在全国航空口岸中位居中游。但就咸阳机场运输航班和旅客吞吐量来讲，今年上半年分别达到66807架次和708.32万人次，同比分别增长19.1%和30.0%，旅客吞吐量在上半年位居全国第八位，增长速度在全国十大机场中位居首位。因此，在进行绩效评估时，不能把口岸的管理运行脱离于整个机场的管理运行之外，只考虑国际航线情况，而忽视国内航线的情况。在进行绩效评估体系指标设置时，应当充分考虑国内航线的运营情况，这样更加有利于科学、正确地分析一个口岸的管理运行绩效状况。
 
    三、绩效评估体系指标设置应注重“三性”
 
    1．绩效评估指标设置要注重综合性。口岸是国家对外开放的门户，是跨部门、跨行业、多环节的工作平台，在这个平台上工作的海关、边检、检验检疫以及机场公司、航空公司等单位，都有各自的行业考核评估标准。作为整个口岸的绩效评估，在设置指标时一定要针对口岸的总体运行状况综合考虑，不能过细、过滥，尽量简化、优化，设置一些综合性的指标，避免与口岸各单位行业评估考核标准重复或交叉，以免在实施过程中与口岸单位的行业评估考核“撞车”。
 
    2．绩效评估指标设置要注重可行性。口岸管理运行绩效评估体系的目的，就是要在实践中得到落实和运用，转化为口岸管理的实际成果。因此，在考虑评估指标设置时，可行性、实用性、操作性尤为重要。针对全国航空口岸数量众多、特点各异的情况，航空口岸的评估指标设置，一是要考虑航空口岸的分类，二是要考虑具体指标的科学合理。可按照以运量为主其他因素为辅的原则，将全国航空口岸分为门户航空口岸、枢纽航空口岸和其他航空口岸三类，北京、上海、广州为门户航空口岸，部分年出入境人数在10万次以上的省会城市、计划单列市为枢纽航空口岸，其他功能单一、规模较小的航空口岸另为一类。在评估指标设置时，应采取以定量为主，定量和定性相结合的方式，多用各种“率”来进行评估和比较，比如查验设施和出入境人数及货物的比率、查验人员和出入境人数及货物的比率等等，这样既增强科学性合理性，又可以激励查验部门提高工作效率，也便于实施和操作。
 
    3．绩效评估指标设置要注重合法性。绩效评估能不能在口岸管理中有效落实，关键在于评估体系和指标设置能不能得到口岸各部门的认可，能不能取得法律或政策法规的支持。因此，在设置绩效评估指标时，要注意每一条、每一项是否符合国家的法律、法规和规章制度，是否切合客观实际。同时，还应以此为契机，加快推进口岸管理工作的法制化进程，加强与国务院及国家有关部门的沟通协调，征求他们的意见建议，取得他们的支持，争取能够以行政法规的形式颁布施行，并与激励机制挂钩，使绩效评估得到真正落实，提高全国口岸的管理水平。